Η αναδιάρθρωση του Καλλικράτη και η λογική της «αποκένωσης του κράτους»

Εδώ και λίγους μήνες, ο «Καλλικράτης», μια τεράστια διοικητική και πολιτική αναδιάρθρωση της χώρας, αποτελεί νόμο του κράτους. Αυτή η μείζονος σημασίας νομοθετική μεταβολή, που αλλάζει πάρα πολλά, όχι μόνο στην Τοπική Αυτοδιοίκηση αλλά και γενικότερα στη δομή του κράτους, δεν συζητήθηκε επαρκώς ούτε την εποχή της κατάθεσης και της ψήφισής της, αλλά ούτε και ενόψει των αυτοδιοικητικών εκλογών της 7ης Νοεμβρίου, των πρώτων που γίνονται με το νέο πλαίσιο.

Συζητούν για τα Ενθέματα ο Χάρης Κωνσταντάτος, ο Μιχάλης Σπουρδαλάκης και ο Κωστής Χατζημιχάλης

Εκτιμώντας ότι το θέμα αποτελεί ένα από τα κεντρικότερα ζητήματα των επερχόμενων εκλογών για την Αριστερά, τα Ενθέματα ζήτησαν από τρεις καλούς γνώστες να το προσεγγίσουν, πολιτικά και επιστημονικά......... Τέθηκαν ορισμένα γενικά ερωτήματα όπως τι σημαίνει ο «Καλλικράτης» (γενικά, αλλά και στην παρούσα συγκυρία), ποιες αλλαγές επιφέρει στο αυτοδιοικητικό και γενικότερο πεδίο, ποια είναι η κριτική από την πλευρά της Αριστεράς, ποια μπορεί να είναι η αριστερή παρέμβαση στα αυτοδιοικητικά, με βάση την ελληνική και τη διεθνή εμπειρία. Οι τρεις συνομιλητές (ο Χάρης Κωνσταντάτος, υποψήφιος διδάκτωρ στο Τμήμα Γεωγραφίας του Χαροκόπειου Πανεπιστημίου, ο Μιχάλης Σπουρδαλάκης, καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Πανεπιστημίου Αθηνών, και ο Κωστής Χατζημιχάλης, καθηγητής Οικονομικής Γεωγραφίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης στο Χαροκόπειο Πανεπιστήμιο), αποκρίθηκαν με προθυμία στο κάλεσμα.

Μια τεράστια διοικητική και πολιτική αναδιάρθρωση της χώρας

Xάρης Κωνσταντάτος : Χαρτογραφώντας τις μεγάλες αλλαγές που εισάγει ο Καλλικράτης, θα σημείωνα, καταρχάς, τη θέσπιση του περιφερειακού επιπέδου αυτοδιοίκησης, για πρώτη φορά στην Ελλάδα. Καθώς υπάρχει συνταγματική δέσμευση για δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης, και με δεδομένη τη σχετικά πρόσφατη εμπειρία της εισαγωγής της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης από τον προηγούμενο «Καποδίστρια», το επίπεδο αυτό συγκροτείται με τη συνένωση σε 13 περιφέρειες των υπαρχoυσών νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων.

Ένα δεύτερο βασικό στοιχείο είναι ότι συνεχίζονται, με ένα δεύτερο κύμα, οι συνενώσεις των πρωτοβάθμιων αυτοδιοικήσεων και μειώνεται έτσι, κατά πολύ, ο αριθμός των δήμων: από 1033 γίνονται 323.

Αυτές οι ανακατανομές στα δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης αναδιατάσσουν, σε πολύ μεγάλο βαθμό, τις αρμοδιότητες που αποδίδονται σε καθένα από αυτά. Αξίζει να δει κανείς ποιες αρμοδιότητες εκχωρούνται από το κεντρικό κράτος στο περιφερειακό επίπεδο, ποιες αρμοδιότητες από το πρώην νομαρχιακό επίπεδο πηγαίνουν προς τα κάτω, προς τους δήμους ή παραμένουν συνενούμενες στο περιφερειακό επίπεδο.

Στις αρμοδιότητες περιφερειών περιλαμβάνονται ο αναπτυξιακός προγραμματισμός στο ευρύ χωρικό επίπεδο της περιφέρειας, η διαχείριση των υδάτινων πόρων, ο συντονισμός και έλεγχος των νοσοκομείων και κέντρων υγείας και η κατασκευή οδικών, λιμενικών κλπ. έργων. Στην περιφέρεια Αττικής και στο μητροπολιτικό διαμέρισμα Θεσσαλονίκης μεταφέρονται ακόμη περισσότερες επιπλέον αρμοδιότητες. Στους δήμους ανατίθενται πολεοδομικές αρμοδιότητες, αρμοδιότητες κοινωνικής πρόνοιας και δημόσιας υγιεινής, καθώς και αρμοδιότητες στην εκπαίδευση — κυρίως οι σχολικές υποδομές και προγράμματα κατάρτισης.

Σημειώνω επίσης τη θέσπιση ενός νέου επιπέδου γενικών κρατικών διοικήσεων, μη αιρετών, πάνω από το αυτοδιοικούμενο περιφερειακό, το νέο εκλογικό σύστημα, καθώς και έναν νέο τρόπο ρύθμισης, εποπτείας και ελέγχου των οικονομικών των ΟΤΑ. Βέβαια, και στο πλαίσιο της συγκυρίας, ο «Καλλικράτης» επιδιώκει ρητά και την επίτευξη δημοσιονομικών στόχων εξοικονόμησης κρατικών δαπανών.

Εν ολίγοις, πρόκειται για μια πολύ μεγάλη θεσμική μεταρρύθμιση. Αν και τα αιτήματα για αποκέντρωση και πολυβάθμια δημοκρατική αυτοδιοίκηση, έχουν συζητηθεί και μελετηθεί εδώ και δεκαετίες, και από τις δυνάμεις της Αριστεράς και γενικότερα από προοδευτικές αυτοδιοικητικές δυνάμεις, η συγκεκριμένη μεταρρύθμιση, στη συγκυρία που εισάγεται, δεν έχει συζητηθεί, αν μη τι άλλο, επαρκώς και νομοθετήθηκε από την κυβέρνηση με «κατεπείγουσες» διαδικασίες.

Μιχάλης Σπουρδαλάκης: Πρόκειται πράγματι για μια τεράστια διοικητική και πολιτική αναδιάρθρωση της χώρας, μια αναδιάρθρωση που συνάδει με τους γενικότερους μετασχηματισμούς της πολιτικής εξουσίας στη χώρα μας και τη φέρνει πιο κοντά στη λογική διεθνών τάσεων. Ακόμη και ο όγκος, αυτός καθαυτός, του νόμου 8552/2010 (331 σελίδες, 254 άρθρα), είναι ενδεικτικός του εύρους των αλλαγών. Υποστηρίζεται ότι το μέγεθος θα εξασφαλίσει και την αποτελεσματικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Προβλέπεται ότι δεν πρέπει να υπάρχουν δήμοι με πληθυσμό κάτω των 25.000 στο λεκανοπέδιο και κάτω των 10.000 στην υπόλοιπη χώρα, εκτός και αν δεν γίνεται αλλιώς, όπως σε κάποιες νησιωτικές περιοχές. Αλλαγές έχουμε και στην εκλογική διαδικασία, αφού για πρώτη φορά θα γίνονται εκλογές για τον δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης ανά πενταετία, οι οποίες θα συμπίπτουν, στο εξής, με τις ευρωεκλογές.

Στη διανομή των εδρών καταργείται το 42% που υπήρχε ως τώρα με τον νόμο Παυλόπουλου. Επανέρχεται το 50% συν 1, για την εκλογή δημάρχου και περιφερειάρχη, αλλά η διανομή των δημοτικών και περιφερειακών συμβούλων είναι δυσανάλογα μεγάλη υπέρ του πρώτου συνδυασμού, ο οποίος ακόμα και με το ¼ των ψήφων την πρώτη Κυριακή διεκδικεί ακόμη τα 3/5 των δημοτικών ή περιφερειακών συμβούλων. Οι αρμοδιότητες οι οποίες δίνονται στους δήμους είναι πολλές και σημαντικές: άσκηση κοινωνικής πολιτικής, περιβαλλοντική και πολιτική προστασία, παιδεία, αθλητισμός, νέα γενιά και, ακόμη, γεωργία, κτηνοτροφία, αλιεία. Σε ό,τι αφορά την περιφέρεια έχουμε, αντίστοιχα, ανάπτυξη, γεωργία, φυσικούς πόρους, απασχόληση, εμπόριο, μεταφορές, τουρισμό, υγεία (με 23 συγκεκριμένες αρμοδιότητες), πολιτική προστασία, διοικητική μέριμνα, παιδεία, αθλητισμό… Περίπου 360 αρμοδιότητες που περνάνε στην περιφέρεια.

Σε ό,τι αφορά τη χρηματοδότηση, τους πόρους του κεντρικού κράτους προς τους νέους δήμους και περιφέρειες θα καθορίσει υπουργική απόφαση. Στο νόμο όμως αναφέρονται εννέα ακόμη πηγές χρηματοδότησης, κυρίως ιδιωτικής λογικής, αφού οι νέοι ΟΤΑ αναμένεται να αντλούν πόρους από δάνεια, τέλη, την Ευρωπαϊκή Ένωση, χορηγίες, κληρονομιές κ.ά.

Το τελευταίο που θα ήθελα να πω είναι ότι υπάρχει μια εποπτεία, το κράτος θα κάνει τον έλεγχο νομιμότητας και τον πειθαρχικό έλεγχο: θα υπάρχει δηλαδή μια αυτοτελής υπηρεσία εποπτείας, από τα πάνω, που δεν θα είναι βέβαια αιρετή.

Η συγκυρία της κρίσης

Κωστής Χατζημιχάλης : Θα αρχίσω με δύο παρατηρήσεις που αφορούν τη συγκυρία, πριν μπω στα πραγματολογικά. Ένα πολύ σημαντικό κενό υπάρχει στη σχέση της σημερινής διοικητικής αναδιάρθρωσης με την προηγούμενη, καθώς δεν έχει υπάρξει συστηματική αξιολόγηση του Καποδίστρια. Η προηγούμενη μεταρρύθμιση, που εφαρμόστηκε πριν από 12 χρόνια, επέφερε μια πολύ σημαντική αλλαγή, η οποία δεν έχει αξιολογηθεί. Η κυβέρνηση εισάγει τη νέα αλλαγή, χωρίς να έχει κάνει καμιά αξιολόγηση της προηγούμενης.

Η δεύτερη παρατήρηση, που είναι και αυτή πολύ σοβαρή, αφορά το ζήτημα της κοινωνικής πολιτικής και της οικονομικής συγκυρίας. Όπως είπαν πριν και οι άλλοι δυο συνομιλητές, πρόκειται για μια συγκλονιστικά σοβαρή αλλαγή, η οποία θα εφαρμοστεί στο πλαίσιο της οικονομικής και κοινωνικής κρίσης που έχουμε μπροστά μας. Δηλαδή, σε μια εποχή που υποτίθεται ότι το κράτος και οι υπηρεσίες του σε όλες τις βαθμίδες θα έπρεπε να λειτουργούν με τον πιο άρτιο τρόπο (από τις εισπρακτικές πολιτικές μέχρι την κοινωνική πολιτική), εισάγεται μια μεταρρύθμιση η οποία θα αποδιοργανώσει και ό,τι ισχνά λειτουργούσε σε δήμους και νομαρχίες. Οπότε, ακόμα και αν ήταν ένα καταπληκτικό νομοσχέδιο, υπάρχει ένα πολύ σημαντικό πρόβλημα συγκυρίας, πότε και πώς εφαρμόζεται.

Προχωρώντας τώρα πιο συγκεκριμένα στο νομοσχέδιο, θέλω να σταθώ σε αυτό που είπε ο Μιχάλης Σπουρδαλάκης, ότι ακολουθεί ορισμένες διεθνείς τάσεις κρατικών πολιτικών αναδιαρθρώσεων. Υπάρχει ένα πολύ σοβαρό θέμα κλίμακας, κάθε φορά, στην οποία αρθρώνεται η πολιτική εξουσία: είτε σε τοπικό επίπεδο είτε σε περιφερειακό-κρατικό είτε διεθνικό, που είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση. Δεν νομίζω ότι είναι τυχαία η επιλογή των εκλογών ανά πενταετία, που συμπίπτουν με τις ευρωεκλογές, γιατί μια από τις δυνάμεις που σπρώχνει τη μεταρρύθμιση αυτή είναι η εναρμόνιση με τις ευρύτερες ευρωπαϊκές πολιτικές, που αφορά, κατά την άποψή μου, και το σημαντικότερο κομμάτι της χρηματοδότησης των περιφερειών αυτών καθαυτών. Η αναλογία των ποσοστών που θα πάνε ως χρηματοδότηση στις περιφέρειες από εγχώριες πηγές είναι μικρότερη από ό,τι στους δήμους, αλλά το πιο σημαντικό είναι ότι οι περιφέρειες θα κληθούν να αξιοποιήσουν τις επιχορηγήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Ένα άλλο σημαντικό πρόβλημα που διακρίνω, ως προς τη φιλοσοφία του νόμου, είναι ότι κυριαρχεί η έννοια του μεγέθους του δήμου και της περιφέρειας, ως η βασική αρχή για την αποδοτική πολιτική οργάνωση στα δύο επίπεδα. Η λογική είναι «όσο μεγαλύτερο τόσο το καλύτερο». Τη λογική αυτή όμως την έχουν αμφισβητήσει οι εμπειρίες αναδιάρθρωσης σε πολλά ευρωπαϊκά κράτη. Φέρνω για παράδειγμα τη Δανία, όπου υπήρξε μια διοικητική αναδιάρθρωση με την ίδια λογική, η οποία έχει αμφισβητηθεί ιδιαίτερα έντονα στην πράξη, κυρίως λόγω του τεράστιου, για να δανέζικα δεδομένα, δημοκρατικού ελλείμματος που δημιούργησε. Πέραν της δημοκρατικής εκπροσώπησης και του ελέγχου, η αξιολόγηση που έκαναν έδειξε επίσης ότι η αύξηση του μεγέθους δεν λειτούργησε πιο αποδοτικά ούτε για τα έσοδα και την παροχή των κοινωνικών υπηρεσιών.

Ένα τρίτο πρόβλημα είναι η εισαγωγή στην ελληνική περίπτωση της «εποπτείας», όπως την είπε ο Μιχάλης Σπουρδαλάκης: μια πολύ έντονη υποβάθμιση του αυτοδιοικητικού ρόλου της περιφέρειας με τη θεσμοθέτηση της αποκεντρωμένης διοίκησης, μιας κρατικής οντότητας πάνω από τις περιφέρειες. Δημιουργούνται επτά ευρείες κρατικές περιφέρειες, λ.χ. Ανατολική, Κεντρική Μακεδονία και Θράκη· Δυτική Μακεδονία και Ήπειρος· Στερεά Ελλάδα και Θεσσαλία κ.ο.κ.

Αν το δούμε καλοπροαίρετα, από την πλευρά της διοίκησης, υπάρχει η λογική ότι ο θεσμός των αυτοδιοικούμενων περιφερειών είναι καινούργιος στην Ελλάδα και χρειάζεται κάποιος προσωρινός έλεγχος.

Μ. Σπουρδαλάκης: Αυτό είναι το καταρχήν. Αλλά η ρύθμιση δεν είναι μεταβατική, ο θεσμός είναι μόνιμος.

Κ. Χατζημιχάλης: Πράγματι, συμφωνώ. Και αν δούμε τις αρμοδιότητες, οι κρατικές περιφέρειες είναι εκείνες που ουσιαστικά αποφασίζουν, ενώ οι αυτοδιοικητικές περιφέρειες έχουν ουσιαστικά συμβουλευτικό ρόλο σε μια σειρά πολύ καίρια ζητήματα. Αυτό ισχύει για θέματα όπως ο περιφερειακός προγραμματισμός, το χωροταξικό, τα πολεοδομικά σχέδια, τα θέματα περιβάλλοντος, ενώ και οι μεγάλες επενδύσεις με τον νόμο fast track ξεπερνούν κάθε διοικητική βαθμίδα, ακόμη και τη Βουλή.

Χ. Κωνσταντάτος: Να συμπληρώσω ότι και την προηγούμενη φορά, με τον Καποδίστρια, όταν θεσπίστηκε για πρώτη φορά η νομαρχιακή αυτοδιοίκηση, υπήρχε επίσης ο κρατικός περιφερειάρχης από πάνω, ακριβώς για να διατηρήσει το κεντρικό κράτος σε αποκεντρωμένες δομές κάποιες σημαντικές λειτουργίες. Συνεπώς, και τώρα έχουμε, για άλλη μια φορά, μια ατελή διαδικασία δευτεροβάθμιας «αυτοδιοικητικοποίησης» του κράτους.

Κ. Χατζημιχάλης: Συμφωνώ· έτσι έχουν τα πράγματα. Απλώς, επειδή έχουμε την εμπειρία κάκιστων πρωτοβουλιών στα διάφορα επίπεδα αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, αυτό θα μπορούσε να είναι και μια δικλείδα ελέγχου. Από την άλλη πλευρά, οικονομικά και διοικητικά, νομίζω ότι αποτελεί μια νόθευση της λογικής της αυτοδιοίκησης.

Η λογική του «βέλτιστου μεγέθους» των δήμων

Χ. Κωνσταντάτος : Προχωρώντας, θα ήθελα να βάλω στο τραπέζι το ζήτημα του λεγομένου «βέλτιστου μεγέθους» των ΟΤΑ. Είναι μια λογική η οποία προβάλλεται ολίγον ως ορθοδοξία: ότι μεγαλύτεροι οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης θα είναι αυτομάτως πιο ισχυροί και αποτελεσματικοί. Αυτό, όπως είπε ο Κ. Χατζημιχάλης, αφενός δεν τεκμαίρεται από τη διεθνή εμπειρία, ενώ αφετέρου πρέπει να δούμε τα προβλήματα που θα έχει στο ελληνικό διοικητικό σύστημα, με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του.

Πιστεύω όμως ότι υπάρχει πρόβλημα και με την αντίστροφη λογική που λέει ότι «το μικρό είναι όμορφο», σύμφωνα με την οποία, αναγκαστικά, οι μικρές διοικητικές ενότητες είναι το προνομιακό πεδίο για τη δημοκρατία και την τοπική ανάπτυξη. Επειδή πιθανόν ένα δόγμα λέει «οι μεγάλοι μηχανισμοί θα κάνουν οικονομίες κλίμακας, βοηθώντας την εποπτεία και τον έλεγχο», δεν ισχύει απαραίτητα και το αντίστροφο, ότι οι μικροί οργανισμοί είναι εξ ορισμού πιο πρόσφοροι χώροι για την ανάπτυξη της δημοκρατίας, της συμμετοχής, του κοινωνικού κράτους

Νομίζω ότι η πιο έγκυρη αριστερή πρόταση θα ήταν μια σύλληψη που βλέπει το αυτοδιοίκητο σε πολλά επίπεδα, σε πολλές κλίμακες, που καθεμία θα είχε ρόλο να παίξει και σε ό,τι αφορά τη δημοκρατική συμμετοχή των πολιτών και σε ό,τι αφορά τις αναπτυξιακές λειτουργίες και σε ό,τι αφορά τις κοινωνικές παροχές.

Ένα δεύτερο ζήτημα που θέλω να θέσω αφορά τις νέες ανισότητες που μπορούν να υπάρξουν στο περιφερειακό επίπεδο. Καθώς μια σειρά από αρμοδιότητες στον τομέα της υγείας ή της παιδείας, στον τομέα του κοινωνικού κράτους γενικότερα, ανατίθενται στην περιφέρεια (προς διεκπεραίωση, προς υλοποίηση, προς σχεδιασμό), υπάρχει ο φόβος μήπως η διαδικασία της αποκέντρωσης μετατραπεί σε απορρύθμιση: δηλαδή, οι πλούσιες περιφέρειες, όπως και οι πλούσιοι δήμοι, να απολαμβάνουν υψηλότερα επίπεδα υπηρεσιών από τους φτωχούς. Είναι ένα ζήτημα πώς μπορείς να κάνεις τέτοιου τύπου μεγάλες αναδιαρθρώσεις, αναγκαίες πιθανόν στην αρχική λογική τους, σε ένα νεοφιλελεύθερο καθεστώς όπου κυριαρχεί η λιτότητα και η περιστολή των προς διάθεση πόρων.

Μ. Σπουρδαλάκης: Η συγκυρία στην οποία εισάγεται αυτή η αναδιάρθρωση, η συγκυρία της κρίσης είναι αποκαλυπτική. Η καλλικρατική μεταρρύθμιση ουσιαστικά δεν είναι τίποτα άλλο από μια σημαντική διάσταση –η ραχοκοκαλιά, θα έλεγα– ενός μετασχηματισμού της αστικής εξουσίας στη χώρα, η οποία μεταβαίνει από αυτό που γνωρίζαμε και κατανοούσαμε ως «κυβέρνηση» σε εκείνο που περιγράφεται και βιώνουμε ως «διακυβέρνηση». Έχουμε δηλαδή, μέσω του Καλλικράτη, αυτό που έχει επισημανθεί και από τη σχετική προβληματική ως «αποκένωση του κράτους» (hollowing out of the state).

Πρόκειται για εξέλιξη που είναι αποτέλεσμα μιας γενικότερης ηγεμονίας του νεοφιλελευθερισμού, στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης και των πολιτικών αναδιατάξεων. «Καλό κράτος» σημαίνει πλέον «μικρό κράτος», «αποτελεσματικό κράτος», και κυρίως εκείνο το οποίο δεν φορτώνεται τις κοινωνικές υποχρεώσεις. Ουσιαστικά, το πρότυπο που προκύπτει από αυτή τη λογική είναι το μοντέλο ενός κράτους που συστηματικά απομακρύνεται από τις παραδοσιακές αρμοδιότητες και ευθύνες, τις οποίες και τις διοχετεύει είτε προς τα πάνω (Ε.Ε.) είτε προς τα κάτω (αυτοδιοίκηση) είτε προς τα έξω (προς την αγορά και την περιώνυμη «κοινωνία των πολιτών»). Το τελευταίο δικαιολογεί και την αυξημένη ρητορεία για τη σημασία του διαλόγου και της διαβούλευσης στη συγκρότηση του πολιτικού συστήματος.

Σε αυτή τη λογική λοιπόν, το κράτος ουσιαστικά θα αποτελεί έναν από τους πολλούς φορείς, στη σειρά δικτύων και φορέων, που παίρνουν και υλοποιούν πολιτικές αποφάσεις. Το κράτος εγκαταλείπει τον παλαιότερο ρόλο και θέση του. Η κυβέρνηση μετασχηματίζεται σε «διακυβέρνηση», η πολιτική ασκείται έμμεσα και, κυρίως, από μη πολιτικούς θεσμούς, η δε νομιμοποίηση και ο μηχανισμός νομιμοποίησης ουσιαστικά σταματάει σε μια σειρά διαδικασίες διαβούλευσης. Αρκεί δηλαδή η τυπική συμμετοχή των πολιτών σε αυτή τη διαδικασία, για να εξασφαλιστεί η νομιμοποίηση. Σε αυτό το πλαίσιο, σε αυτό τον μετασχηματισμό του κράτους, που περιγράψαμε ως «μετάβαση από την κυβέρνηση στη διακυβέρνηση», το κυβερνάν μπορεί να ορίζει τη γενική κατεύθυνση της πολιτικής, αλλά δεν θα εξασφαλίζει, δεν θα υπόσχεται, δεν θα προσφέρει κοινωνικές υπηρεσίες.

Ο Γ. Παπανδρέου είναι σαφής επ’ αυτού, καθώς έχει τονίσει: «Με τον Καλλικράτη το κράτος περιορίζεται στις επιτελικές και εποπτικές του αρμοδιότητες» (28.4.2010). Ενώ ταυτόχρονα η Μ. Ξενογιαννακοπούλου μόλις προχθές μιλούσε για «απελευθέρωση των αναπτυξιακών δυνατοτήτων της περιφέρειας». Πρέπει λοιπόν να εντάξουμε την όλη καλλικρατική μεταρρύθμιση –που θεωρώ ότι θα έχει καταστροφικότερες και πλέον μόνιμες συνέπειες από το Μνημόνιο– σε αυτό το πλαίσιο. Αλλάζει λοιπόν, οργανωτικά και θεσμικά, ο τρόπος κυβέρνησης, ο τρόπος άσκησης της πολιτικής, άρα και τα πεδία δράσης όσων εξ ημών επιδιώκουν μια άλλη πολιτική και μια εναλλακτική και δημοκρατικότερη οργάνωση της κοινωνίας.

Κ. Χατζημιχάλης: Θα έλεγα, επομένως, ότι από την πλευρά του κυρίαρχου λόγου, της κυβέρνησης, προωθείται μια φαντασίωση γύρω από τη δυναμική που δίνει αυτός ο νόμος. Προφανώς, από την πλευρά τους, πρέπει να ντύσουν τη μεταρρύθμιση με όλα τα επιχειρήματα της νέας εποχής. Νομίζω ότι είναι πολύ χαρακτηριστική ακόμα και η επιλογή των λέξεων και των επιχειρημάτων. Και εδώ πρέπει να ομολογήσω ότι η Αριστερά έχει ένα έλλειμμα να αντιμετωπίσει αυτήν τη συγκλονιστική περιφερειακή αναδιάρθρωση. Γιατί μέχρι τώρα αντιμετώπιζε τα κοινωνικά, αναπτυξιακά, πολιτικά κ.ά. προβλήματα στις ίδιες κλίμακες που αφορούσαν πάντα συγκεκριμένες περιοχές: τον δήμο, τη νομαρχία. Νομίζω τώρα πρέπει να δούμε ότι η κλίμακα δεν είναι μια γεωγραφική αλλά κοινωνική κατασκευή και ότι, κάθε φορά, το όποιο πρόβλημα πρέπει να το αντιμετωπίζουμε σε πολλαπλές ή και διαφορετικές κλίμακες.

Ένα παράδειγμα: το πρόβλημα της εκλογικής αντιπροσώπευσης τίθεται με διαφορετικούς όρους από ό,τι η διαχείριση των υδάτινων αποθεμάτων μιας περιοχής. Στην πρώτη περίπτωση απαιτεί μια τοπική εκλογική κλίμακα (π.χ. δήμος), όπου οι πολίτες να μπορούν να έχουν μια αμεσότητα στο εκλέγειν, στο εκλέγεσθαι, και κυρίως στο θέμα του ελέγχου των δρώμενων. Όμως η διαχείριση των υδάτινων αποθεμάτων δεν μπορεί να γίνει σε τοπική κλίμακα, απαιτείται μια μεγαλύτερη γεωγραφική περιοχή, π.χ. μια ή δυο περιφέρειες. Αντίστοιχα, ένα οικονομικό αναπτυξιακό πρόγραμμα όντως απαιτεί οικονομίες κλίμακας, για να μπορέσει να λειτουργήσει αποδοτικά. Όμως ο δημοκρατικός έλεγχος δεν ταυτίζεται ποτέ με οικονομίες κλίμακας, ίσως το αντίθετο. Σχετίζεται με μια σειρά παρεμβάσεις που είναι αναντίστοιχες με τις απαιτήσεις που έχει λ.χ. ο έλεγχος μιας επένδυσης, η οποία επηρεάζει τρεις ή τέσσερις περιοχές.

Βλέπω λοιπόν ένα αρκετά σημαντικό πρόβλημα να τίθεται γιατί από τη μια πλευρά η κυβέρνηση επιζητεί αυτές τις οικονομίες κλίμακας, αγνοώντας το γεγονός ότι αυτές μπορεί να είναι διαφοροποιημένες ανά πρόβλημα ή δράση και, από την άλλη, όταν διαβάσεις τον νόμο, βλέπεις, ιδίως για τις περιφέρειες, να ισχύει η παλιά τομεακή λογική που ίσχυε στις νομαρχίες αλλά και στο κεντρικό επίπεδο του κράτους. Έχουν δηλαδή αρμοδιότητες χωροταξίας, αρμοδιότητες περιβάλλοντος, αρμοδιότητες συγκοινωνιών κλπ., ανεξάρτητες μεταξύ τους. Χάνεται όμως με αυτό τον τρόπο η δυναμική δυνατότητα σύνθεσης που προσφέρουν οι περιφέρειες. Αναπαράγονται έτσι οι δομές της νομαρχίας και του κεντρικού σχεδιασμού, και έχω μεγάλες αμφιβολίες για την επιτυχία τους.

Και θα συμφωνήσω με τον Χάρη Κωνσταντάτο, που το έθεσε πριν, ότι θα αντιμετωπίσουμε ένα πρόβλημα έντασης των περιφερειακών ανισοτήτων. Δεν θα είναι μόνο αποτέλεσμα της κρίσης, θα είναι και αποτέλεσμα των δράσεων των επιμέρους περιφερειών. Γιατί υπάρχει το θέμα της άνισης περιφερειακής ανάπτυξης. Κάποιες περιφέρειες ξεκινούν από καλύτερες θέσεις, μπορεί να είναι πιο καινοτόμες, να δημιουργήσουν κάποιες άλλες δυναμικές, ενώ κάποιες έχουν ήδη προβλήματα. Εδώ προκύπτει ένας πολύ σοβαρός ρόλος του κράτους, που είναι η αναδιανομή. Δεν μπορείς να αφήσεις όλο το πρόβλημα της ανάπτυξης στις περιφέρειες. Γιατί τότε οι περιφέρειες θα αρχίσουν να ανταγωνίζονται μεταξύ τους και θα καταλήξουμε στο νεοφιλελεύθερο δόγμα: «Αν απέτυχες ή έπεσες έξω, είναι δικό σου το πρόβλημα».

Ένα πολύ σοβαρό αίτημα, από την πλευρά της Αριστεράς, πρέπει να αποτελέσει το κράτος να μην απεμπολήσει τον αναδιανεμητικό του ρόλο, ο οποίος δεν είναι μόνο κοινωνικός, αλλά και έντονα γεωγραφικός. Δίπλα στην κοινωνική υπάρχει και η γεωγραφική δικαιοσύνη.

Η ιστορικότητα των ορίων δήμων και περιφερειών

Το τελευταίο που ήθελα να πω είναι η ιστορική βάση των ορίων των περιφερειών, των ορίων των δήμων, των ορίων των παλιών νομαρχιών. Πώς αλλάζουν αυτά τα όρια; Η αλλαγή ορίων στην Κεντροευρώπη είναι αδιανόητη. Δεν μπορεί κανείς στην Ιταλία να διανοηθεί να αλλάξει το όριο της Τοσκάνης από την Εμίλια-Ρομάνα. Αυτό το όριο έχει υπάρξει από τον 12ο-13ο αιώνα, συνδυάζεται με όλη την ταυτότητα, την παραγωγή και την ιστορία της περιοχής. Και αυτό δεν αλλάζει. Εξ ου και ο όρος region, regione, που προέρχεται από το rex και το regere. Η ευκολία αλλαγής των ορίων στην Ελλάδα συνδέεται, κατά την άποψή μου, με την παντελή έλλειψη παράδοσης οριοθέτησης των περιοχών, που δεν αποτέλεσμα αποφάσεων της κεντρικής εξουσίας, αλλά και αποτέλεσμα μιας ιστορικής τοπικής παράδοσης. Σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες, ενώ είχαμε αυτή την αποδόμηση του κράτους και από την κυβέρνηση πήγαμε στη διακυβέρνηση, όμως τα όρια, οι γεωγραφικές, πολιτισμικές και κοινωνικές οντότητες που ήταν αποδέκτες αυτών των αποδομήσεων δεν άλλαξαν.

Χ. Κωνσταντάτος: Σε σχέση με αυτό το ζήτημα, την επαναχάραξη των ορίων και τις συγχωνεύσεις των πολιτικών ενοτήτων. Ιστορικά, το μοναδικό σταθερό χωρικό επίπεδο πολιτικής αναφοράς και συγκρότησης των πολιτικών ταυτοτήτων και διαμεσολάβησης που έμεινε απαράλλακτο, από την απελευθέρωση και μετά, ήταν του νομού και της νομαρχίας (με τον τοπικό βουλευτή και τον νομάρχη). Ο συνδυασμός δύο μεταρρυθμίσεων, του Καλλικράτη (με τη σύμπτυξη των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων στο επίπεδο της περιφέρειας) με αυτό που συζητιέται ως γερμανικό εκλογικό σύστημα, και το σπάσιμο των σημερινών εκλογικών περιφερειών σε πολλές μικρές, βάζει ένα ζήτημα, κατά τη γνώμη μου: Ποιο θα είναι το κυρίαρχο επίπεδο πολιτικής αναφοράς των πολιτών, το επίπεδο με το οποίο θα νιώθουν περισσότερο ταυτισμένοι, και άρα εκεί η συμμετοχή έχει μεγαλύτερο νόημα.

Υπάρχει –χωρίς να μπορεί κανείς να υποστηρίξει ότι η νομαρχία ήταν το κατεξοχήν πεδίο που συγκρότησε ταυτότητα (είναι πολύ διαφορετικό πράγμα η τοπική συνείδηση των Καταλανών σε σχέση με την τοπική συνείδηση στη Θεσσαλία)– ένα ζήτημα ιστορικότητας των θεσμών, στους οποίους, με έναν βίαιο τρόπο, γίνεται ένα reset, μια επανεκκίνηση, η οποία και θέτει ζητήματα όσον αφορά την πολιτική συμμετοχή των μαζών.

Μ. Σπουρδαλάκης: Αλλά και εντός της ελληνικής επικράτειας υπάρχουν διαφορές. Είναι άλλη η ταύτιση των πολιτών της περιφέρειας με τη νομαρχία τους και διαφορετική όσων ζούμε στην Αθήνα. Υπάρχουν τοπικότητες και περιφερειακές ταυτότητες πολύ ισχυρές.

Κ. Χατζημιχάλης: Δεν είναι τυχαίο ότι οι τοπικότητες στην Κρήτη είναι τόσο ισχυρές, γιατί ακουμπούν ιστορικά στη διοικητική οργάνωση των Βενετών, αλλά και των εκκλησιαστικών μητροπόλεων: είναι από τις ελάχιστες περιπτώσεις που διατηρήθηκαν και με τις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις. Επίσης και η Πελοπόννησος έχει αντίστοιχα, πολύ ισχυρά διοικητικά όρια, και δεν είναι τυχαίο ότι το λεγόμενο λατινογενές τόξο στην Ελλάδα (Ιόνια Νησιά, Πελοπόννησος, Κρήτη και τα νησιά του Αιγαίου) έχουν αυξημένη εγρήγορση και ταύτιση με κάποια διοικητικά όρια: είτε νομαρχιακά είτε δημοτικά.

Αυτό ισχύει λιγότερο με τις αυτοδιοικήσεις της Κεντρικής ή Βόρειας Ελλάδας, παρά το γεγονός ότι οι πρώτες αυτοδιοικήσεις μετά την ενσωμάτωσή τους στο ελληνικό κράτος ακολούθησαν τα όρια των οθωμανικών βιλαετιών, γιατί ήταν η έτοιμη διοικητική παράδοση. Έπρεπε κάπου να στηριχτούν, δεν μπορούσες από το μηδέν να φτιάξεις κάτι. Είναι μια σοφία αυτό: δεν πας να στήσεις μια καινούργια διοικητική οντότητα από το μηδέν. Και τώρα αυτή η συγκλονιστική αναδιάρθρωση που προκύπτει από τον Καλλικράτη διαλύει έναν ιστό, ο οποίος, καλώς ή κακώς, λειτουργούσε και, για να επανέλθω, στο πλαίσιο μιας τόσο αρνητικής οικονομικής και κοινωνικής συγκυρίας.

Η στάση της Αριστεράς

Μ. Σπουρδαλάκης: Δεν πιστεύω, πάντως, ότι «τους έβαλε η τρόικα», όπως λέγεται. Απλώς η συγκυρία αποτέλεσε την ευκαιρία για τη διοικητική διαχείριση του Μνημονίου. Επίσης, μια ευκαιρία να ξεφορτωθούν αρμοδιότητες αναδιανομής, κοινωνικής αναπαραγωγής και χωρικών γεωγραφικών ρυθμίσεων. Και, με αυτή την έννοια, υπάρχει μια τεράστια πρόκληση για την Αριστερά: η Αριστερά πρέπει με ιστορική ευθύνη να αντιμετωπίσει τις νέες συνθήκες και τα νέα καθήκοντα που μπαίνουν, και ταυτόχρονα να ξεπεράσει αγκυλώσεις και μέχρι τώρα λογικές, οι οποίες ήταν ψευδείς στην αφετηρία τους (όπως η λογική τού «small is beautiful», που αναφέρθηκε πριν) ή δεν ήταν αποτελεσματικές, όπως η κριτική που εξαντλείται σε στατικό και ανιστόρητο ορισμό του τοπικού ή στις εκλογικές σκοπιμότητες των μεταρρυθμίσεων (gerrymandering: ο ορισμός ορίων περιφερειών με σκοπό την εξασφάλιση εκλογικών κερδών): αν και σωστή, δεν μας πάει πολύ μακριά. Επίσης, η Αριστερά πρέπει να πάψει να αντιλαμβάνεται την πολιτική εξουσία, στην οποία συμμετέχει και θα συμμετάσχει σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο, εργαλειακά. Θα πρέπει να δώσει έμφαση στην κοινωνική δυναμική που ανοίγεται έστω και με αυτόν τον τρόπο.

Κ. Χατζημιχάλης: Θα έλεγα ότι η Αριστερά πρέπει να αντιστρέψει τα ερωτήματα. Έχεις το ΠΑΣΟΚ που εισάγει αυτή την αναδιάρθρωση με τη δική του λογική (εξορθoλογισμός, εξοικονόμηση, νοικοκύρεμα και πολλά άλλα) και έχει από πίσω τον κρυφό στόχο της εκλογικής του επικυριαρχίας. Εμείς πρέπει να αντιστρέψουμε τα ερωτήματα.

Ένα πρώτο παράδειγμα είναι τι εννοούνε ως περιβαλλοντική πολιτική στις περιφέρειες: για τον νόμο, είναι η μεταφορά, σε επίπεδο περιφέρειας, του ελέγχου των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η περιφέρεια όμως είναι η κατεξοχήν γεωγραφική μονάδα όπου μπορεί να υλοποιηθεί αυτό που λέμε «περιβαλλοντική διαχείριση»: οικότοποι, ορεινοί όγκοι, νερά, δάση· πραγματικά, σε επίπεδο περιφέρειας, έχουμε μια μοναδική ευκαιρία η διαχείριση των φυσικών πόρων να αποκτήσει υπόσταση, και να μην περιοριστεί στον έλεγχο μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Δεν είναι λίγο αυτό, και είναι μια προοπτική που όλοι στην Αριστερά και στον οικολογικό χώρο την είχαν ως ζητούμενο. Δεν μπορείς να έχεις διαχείριση στο επίπεδο του δήμου ή της νομαρχίας. Αυτό λοιπόν είναι ένα νέο επίπεδο παρέμβασης. Ας σκεφτούμε πώς θέτουμε τις ερωτήσεις.

Δεύτερο παράδειγμα: ο έλεγχος, σε επίπεδο περιφέρειας πάλι, των επενδύσεων. Η απόφαση για μια βιομηχανική ή τουριστική επένδυση μεταφέρεται τώρα στο περιφερειακό συμβούλιο, το οποίο γνωμοδοτεί, την απόφαση την ελέγχει το κρατικό επίπεδο, και έτσι προχωράει μια επένδυση. Το ίδιο το ΠΑΣΟΚ όμως, πριν καν τεθεί σε εφαρμογή ο νόμος, τον υπονομεύει: για μια σειρά μεγάλες, αναπτυξιακές επενδύσεις δεν λαμβάνεται υπόψη ούτε ο Δήμος ούτε η περιφέρεια ούτε και η Βουλή· αυτά μας λέει ο κ. Παμπούκης, βλ. τι πήγε να γίνει στον Αστακό. Σε επίπεδο όμως περιφέρειας μπορεί να υπάρχει μια δυναμική αντίστασης από τη μια πλευρά, και από την άλλη να αρχίσουμε να συζητάμε εναλλακτικές αναπτυξιακές προτάσεις με κοινωνικό περιεχόμενο. Είναι ένα πεδίο όπου η Αριστερά έχει πολλά περιθώρια για παρέμβαση.

Δυσκολίες και ευκαιρίες για την Αριστερά και τα κινήματα

Χ. Κωνσταντάτος: Σαφώς θα υπάρξουν ευκαιρίες και για την Αριστερά και για τα κινήματα των πολιτών σε αυτό το διαμορφούμενο νέο πολιτικό επίπεδο αναφοράς, το περιφερειακό. Και ήδη, λιγότερο στις κεντρικές περιφέρειες της χώρας και περισσότερο σε άλλες (Στερεά, Ανατολική Μακεδονία, Ήπειρος), βλέπουμε και δυνάμεις της Αριστεράς να συγκροτούν, μέσα από υπερτοπικούς αγώνες, κοινή κατανόηση και δράση για περιφερειακά, διανομαρχιακά προβλήματα. Και βλέπουμε ότι αυτές οι συμμαχίες είναι προπλάσματα τώρα περιφερειακών κινήσεων, με πολύ ενδιαφέροντα χαρακτηριστικά. Και σίγουρα πρέπει να αποφύγουμε μια υπερβολική απαισιοδοξία, ότι αποκλείονται οι θεσμικές ευκαιρίες. Εκτιμώ βέβαια ότι η κεντρική τάση αυτής της μεταρρύθμισης, όπως έχει σχεδιαστεί, είναι να κλείσουν τα θεσμικά παράθυρα ευκαιρίας για τις μειοψηφικές προσεγγίσεις, όμως αυτό δεν σημαίνει ότι το περιφερειακό επίπεδο δεν θα αποτελέσει πεδίο διαπάλης και για τα κινήματα και την Αριστερά.

Μ. Σπουρδαλάκης: Ο νόμος αυτός ουσιαστικά ακυρώνει, με το θεσμικό όργανο της οικονομικής επιτροπής και της εκτελεστικής επιτροπής που εισάγει, τη λειτουργία της αντιπολίτευσης μέσα στις περιφερειακές αυτοδιοικήσεις και τους δήμους. Θα έλεγα ότι η Αριστερά έχει υποχρέωση να αμφισβητήσει και να ακυρώσει έμπρακτα και αυτές τις αντιδημοκρατικές διαστάσεις και θεσμούς του νόμου. Αρκεί φυσικά να μην περιοριστεί σε μια παθητική και απαισιόδοξη λογική που αντιλαμβάνεται τους θεσμούς παγωμένους και ανεπηρέαστους από την κοινωνική δυναμική.

Χ. Κωνσταντάτος: Παράλληλα φτιάχνεται ένα χαλαρό σώμα «διαβούλευσης»…

Μ. Σπουρδαλάκης: Ακριβώς. Γιατί, όπως είπαμε και πριν, εκεί, στις διαδικασίες διαβούλευσης, σταματάει η νομιμοποιητική βάση της πολιτικής.

Κ. Χατζημιχάλης: Κάτι ακόμα που εισάγει ο νόμος και δεν το έχουμε συζητήσει καθόλου. Είναι η «μητροπολιτική περιφέρεια» Αττικής και η «μητροπολιτική ενότητα» Θεσσαλονίκης. Είναι μια εξαίρεση που γίνεται για αυτές τις δύο μεγάλες αστικές συγκεντρώσεις, με ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Έχουμε την περιφέρεια Αττικής και, εκτός από αυτήν, έχουμε και τη μητροπολιτική περιφέρεια Αττικής. Εδώ υπάρχει μια ταύτιση διοικητικών ορίων σε δύο διαφορετικούς διοικητικούς οργανισμούς. Η μητροπολιτική περιφέρεια αναλαμβάνει καθαρά διαχειριστικά, χωροταξικο-πολεοδομικά θέματα, προβλήματα αποβλήτων και πολιτικής προστασίας. Από πολλά χρόνια, στο επίπεδο της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης, έχουν εντοπιστεί τα προβλήματα που δεν μπορεί να τα αντιμετωπίσει ο κάθε δήμος χωριστά: από τις συγκοινωνίες και τα απόβλητα, μέχρι τα πολεοδομικά και χωροταξικά σχέδια.

Όμως, πώς μπορούν να λυθούν οι υπάρχουσες δυσλειτουργίες με δυο παράλληλες συνυπάρχουσες δομές; Επιπλέον, αγνοούνται πλήρως οι δύο εν λειτουργία πολύ σοβαροί και με εμπειρία θεσμοί που ανήκουν στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής: ο Οργανισμός Ρυθμιστικού Αθήνας και ο Οργανισμός Ρυθμιστικού Θεσσαλονίκης, που έχουν ακριβώς αυτές τις αρμοδιότητες. Τελικά, για τις μητροπολιτικές/περιφερειακές διοικήσεις θα έχουμε τρεις οργανισμούς με το ίδιο αντικείμενο. Δεν είμαι σίγουρος ότι πρόκειται για «επανάσταση», όπως μας λένε.

Μ. Σπουρδαλάκης: Επανερχόμενος σε αυτό που συζητούσαμε προηγουμένως: η μεταρρύθμιση στη συγκυρία της κρίσης δημιουργεί μια άλλη δυναμική. Βρισκόμαστε σε μια νέα αφετηρία, μια νέα δυναμική, γιατί ο συνδυασμός της αναδιάρθρωσης με την οικονομική κρίση γεννά νέες διαιρετικές τομές, τόσο κοινωνικές όσο και, φυσικά, και χωροταξικές. Αν, καταπώς φαίνεται, η κρίση διαιρεί την κοινωνία από τη μια σε μια ολιγαρχική ελίτ (που συγκροτείται στη βάση των συμφερόντων του χρηματοπιστωτικού κεφαλαίου) και από την άλλη σε όλα εκείνα τα κοινωνικά στρώματα και τάξεις, που βλάπτονται υπαρξιακά από αυτή (μισθωτούς, συνταξιούχους του δημόσιου και του ιδιωτικού, μικροεπιχειρηματίες, μεσαίους επιχειρηματίες κ.ά.), τότε η Αριστερά δεν έχει παρά να κατανοήσει τη νέα αυτή κατάσταση και με ρεαλισμό και φαντασία για να βρει πολιτικό διέξοδο. Η Αριστερά, κατά την άποψή μου, οφείλει να ξεπεράσει τις αγκυλώσεις των –σημαντικών κατά τα άλλα– αναφορών σε πολιτικές διαιρέσεις του παρελθόντος, στα εκλογικά ή και προσωπικά ζητήματα και να παρέμβει σε αυτό το κοινωνικό επίπεδο.

Διαφορετικά, οι νέες διαιρετικές τομές της κρίσης θα οδηγήσουν σε αντιφάσεις και αυτές σε πρωτόγνωρες πολυεστιακές αντιδράσεις, τα προτάγματα μάλιστα των οποίων θα είναι απρόβλεπτα και σε κάθε περίπτωση αδύνατον να αντιμετωπιστούν με τον συνήθη φορμαλισμό και γκρίνιες της Αριστεράς, που θα ξεκινά από το αίτημα της «εφαρμογής του νόμου» και θα καταλήγει στη διεκδίκηση της εκλογικής αμεροληψίας του κράτους. Η οπτική αυτή δείχνει ότι η Αριστερά με φαντασία και γείωση κοινωνική έχει μεγάλες δυνατότητες αποτελεσματικής παρέμβασης. Οι δυνατότητες της Αριστεράς δεν πρέπει να περιοριστούν σε αυτά που είτε υπαινίσσεται είτε επιτρέπει και επιβάλλει ο καλλικράτειος νόμος. Απέναντι, λ.χ., στην υποχρεωτικότητα των Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού (ΣΔΙΤ), ας σκεφτούμε κοινωνικές συνέργιες που θα υπονομεύουν την καπιταλιστική λογική και θα ενδυναμώνουν τα κοινωνικά θύματα του Μνημονίου και του προκρούστειου Καλλικράτη.         tvxs.gr